1. Etapa previa a la Constitución de 1979: En esta etapa estamos frente a un contexto de desmunicipalización, tal como lo señala Ángel Delgado Silva, desde 1920 podemos apreciar la ausencia de elecciones municipales. en donde se aprecia un efímero retorno, igualmente interrumpido por la dictadura militar de la época. Los municipios, como expresión del poder político del Estado no existía en nuestro país, no pasaban de ser organismos adscritos al Ministerio del Interior, sin ningún visto de autonomía, y con una transferencia magra de recursos, por parte del gobierno central. Dicha situación en la que se encontraban los municipios los convertían en presas de una ineludible subordinación hacía el poder de turno(1). 

En el año 1978, con la convocatoria a la Asamblea Constituyente, se buscaba aplacar demandas acumuladas durante las décadas anteriores, en vista de que el modelo político no lograba satisfacerlas, producto de ese centralismo y concentración del poder, propio de una dictadura.

2. La Constitución de 1979 (La Reforma): Por primera vez en la historia republicana del Perú, los municipios son definidos como “órganos de gobierno local” (como el primer nivel de gobierno territorial), y los reviste de autonomía, con atribuciones, rentas y potestad tributaria, tal como la conocemos actualmente(2). La nueva constitución traía consigo el retorno a las elecciones, es decir, los ciudadanos recobraban el derecho de elegir a sus aturidades ediles.

En la primera mitad de la década de 1980 se dan los primeros pasos hacía una afirmación en el fortalecimiento como poder local, y su consecuente resultado en las finanzas municipales. Se emiten una serie de decretos legislativos que buscan transferirle el rendimiento proporcional de distintas rentas del gobierno central hacía las municipalidades, también es pertinente recordar, que en este contexto nace el impuesto al rodaje. Un hecho, ya histórico para hoy, pero que da muestra de esa intención de robustecimiento institucional edil es el establecimiento de cobro de arbitrios, alumbrado y limpieza pública, a través del recibo que emitía la empresa estatal de electricidad, de esa manera el nivel de evasión era mínimo, si no se quería que se le cortara el fluido eléctrico casero. Más allá de lo discutible de la medida, que fue materia de discusión años más tarde, sin lugar a duda es un muestra palpable de voluntad política por no hacer quedar como papel mojado en tinta, el mentado “poder local”, y todo lo que ello englobaba.

En 1984, mediante a Ley 24030 “Ley de Financiamiento del Presupuesto para el Sector Público”(3), crea un importante financiamiento en base a los ingresos propios, especialmente de naturaleza tributaria, sin duda alguna el más importante fue el Impuesto de Promoción Municipal (IPM), el cual grava todas las operaciones afectas al régimen del Impuesto General a las Ventas – IGV, considerado el más importante de los impuestos creados a favor de las municipalidades, el cual nace con una tasa de 1%, cuyo rendimiento le correspondía el 30% a la Municipalidad Metropolitana de Lima, y el 70% restante se repartía a los municipios del resto del país(4). En el año 1988, mediante la Ley 24971(5), la cual entra en vigencia el 1° de enero de 1989 el IPM aumentada a 2%, significó el ingreso más importante de las municipalidades provinciales(6).

Con el IPM, se fortalece instituciones como INVERMET, toda vez que el rendimiento del tributo, dentro de los municipios, se dividía en un 50% para un fondo de obras de infraestructura, y otro 50% para gasto corriente. Con dicha caja, adicionada de los demás tributos, de cuyo rendimiento gozaba, logra convertirse en sujeto de crédito, y es así que se logra conseguir préstamos del Banco Mundial, estamos hablando que dicha institución internacional financiaba el 60% de cada obra de la Municipalidad Metropolitana de Lima(7).

En 1985 se emite el Decreto Legislativo 362 “Ley de Simplificación del Sistema de Impuestos”, dicha norma establecía el traslado de diferentes impuestos, administrados por el gobierno central, a favor de las municipalidades, y es que en ese momento se entendió, que por la naturaleza de los tributos trasladados, la administración, el cobro y fiscalización era más eficiente en manos de los municipios.

3. Constitución de 1993 - Retroceso y Caos Financiero: Sin embargo dicho fuente de financiamiento fue suplido por Decreto Legislativo 776 “Ley de Tributación Municipal” del año 1994, con el que se abre paso a una tercera etapa, la cual se caracteriza por el la vuelta un régimen de transferencia, es decir, se reduce el conjunto de tributos que estos mismo recaudaban. Es así que se crea el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), y en alguna medida las Transferencias por el Programa “Vaso de Leche”.

El FONCOMUN, que se establece como medida de hacer efectiva un “reparto equitativo de las riquezas”, no era más que una herramienta de clientelaje político, al servicio del poder de turno, puesto que en sus inicios los criterios de reparto se establecían por Decreto Supremo, y no estaba establecido de manera clara en un cuerpo legal. Este fondo no sólo coactaba las convulsiones sociales y políticas por las demandas desatendidas por el estado, sino que fue un factor de enfrentamiento entre las municipalidades provinciales y distritales, lo cual trastoca la idea de descentralización, idea que se desarrollará en el acápite pertinente.

Otro evidente y subrepticio fin de esta medida era mellar directamente las finanzas de la Municipalidad Metropolitana de Lima, en aras de menoscabar la figura del entonces Alcalde Metropolitano, Alberto Andrade Carmona, que era percibido por el régimen autocrático de Alberto Fujimori, como una amenaza política.

El desmedro en las finanzas metropolitanas fueron alarmantes, para el ejercicio fiscal de 1994, La Municipalidad de Lima, debió recibir, por concepto de IPM, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Lujo, un monto aproximado a los 186´767,273 nuevos soles, de los cuales, como producto de la vigencia del FONCOMUN, sólo recibió 84'045,273 nuevos soles, es decir, la metrópoli del Perú, pasó a gestionarse con el 45% de presupuesto habitual(8). Definitivamente, ello impactó en la construcción de obras de envergadura, las cuales no se vieron desde los 90 hasta el 2002 con la vía expresa de Javier Prado. Es decir, Lima Metropolitana quedó estancada en su desarrollo que tenía que ir a la par con el crecimiento demográfico y con su parque automotor. Las consecuencias las apreciamos ahora, cuando vemos los gruesos problemas de tráfico existentes aun en la ciudad.

Pero para quienes pretenden justificar la “justicia” en el reparto de esos 102 millones de soles entre los 1755 municipios distritales de las provincias del interior, le tocaría no más de 56 mil soles a cada uno (A lo mucho para un par de lozas deportivas, de no muy buena calidad), pero asignado sólo a Lima resultaba eficientemente rentable. Con lo que queda evidenciado que la novedad del Decreto Legislativo 776, tenía un claro y exprofeso propósito, dilapidar las finanzas de Lima Metropolitana y sacarse una potencial amenaza a los planes de enquistamiento en el poder.

Pero las medidas de la contrareforma municipal, no sólo se circunscribieron en el ámbito del FONCOMUN, sino que se afectó directamente a la capacidad tributaria de las municipalidades. Se eliminaron impuestos, fusionaron otros, redujeron bases imponibles (Impuesto al Patrimonio Vehicular), se ampliaron los tramos inafectos (Impuesto de Alcabala, en un principio con las primeras 25 UIT inafectas).

Otro impacto se hizo sentir de inmediato en las arcas del municipio metropolitano, de los S/. 80 132 000 que debió recibir del ejercicio fiscal del año 1994, por concepto de Impuesto Predial, Alcabala, Patrimonio Vehicular, a las Apuestas, y a los juegos, pasó a recibir sólo S/. 24 520 000(9).

Hoy las municipalidades cuentan con las siguientes fuentes de financiamiento que pueden ser consideradas como “corrientes” o “de capital”

Corrientes:

1. Tributarias.

2. Venta de bienes corrientes y servicios.

3. Rentas del Patrimonio.

4. Transferencias.

De Capital:

1. Endeudamiento.

2. Donaciones.

3. Venta de bienes de capital.

4. Transferencias de capital.

1. Reforma del FONCOMUN: En esa línea de propuesta, el gobierno central debe incrementar la asignación de recursos financieros a todas las municipalidades del país, a través del FONCOMUN y hasta que el ingreso total de aquellas siquiera alcance el 15% del ingreso total del gobierno central (similar a lo que ocurre en el Brasil, por ejemplo), aplicando una distribución equitativa entre las distintas provincias y distritos del territorio nacional. En el caso específico de la Municipalidad de Lima el gobierno central, además, debe legislar para garantizar una estabilidad normativa que respete sus ámbitos de competencia, reconociendo que la Provincia de Lima debe tener un trato diferenciado, acorde con su condición de una gran metrópoli (la Ciudad de Lima está entre las 17 ciudades más pobladas del mundo). Ambas medidas ayudarían sustantivamente a mejorar la gobernabilidad local. 

2. Tratamiento especial a la Municipalidad Metropolitana de Lima: El caso de Lima Metropolitana debe tener un tratamiento especial, tal como lo tuvo en las reformas de la década de 1980, asignándole un porcentaje mínimo del total de recursos del FONCOMUN. A fin de evitar los impactos de una reforma brusca, tal como se sintió en 1994, esta medida debe ser paulatina y gradual en el tiempo, durante un periodo comprendido entre cinco y diez años, de tal manera que el estado pueda implementar medidas compensatorias a las provincias y distritos.

3. Transferencia del Rendimiento de los tributos recaudados a los contribuyentes afiliados al Régimen Unificado Simplificado (RUS) y el Régimen Especial de Renta (RER): En el año 2007, el ejecutivo había emitido su intención, la cual puede tener asidero si es que se prescinde de transferir la administración de tributo, puesto que su control podría ser condicionado a pretensiones electorales de quienes ostentan el poder. Asimismo, de dicha propuesta, habría que prescindir de contemplar la administración del pago que realiza los contribuyentes afiliados al RER, por la complejidad técnica que conlleva su fiscalización. El caso del RUS, cuyo tratamiento de monotributo resulta más sencilla su fiscalización, podría ser el primer ensayo de la propuesta.

Dicha propuesta concentraría recursos directamente a favor de los municipios en donde se desarrolle la actividad económica, de tal manera, que resulta un incentivo para los municipios para trabajar en incrementar la generación de condiciones para incentivar la inversión privada, la cual tiene relación con el desarrollo del recurso humano. El rendimiento de lo recaudado, cuyo destino debe ser el fondo de inversión en infraestructura existentes en los municipios, deberá ser repartido en proporciones fijadas entre la municipalidad provincial y distrital.

4. Ampliar a 3% la tasa del IPM: A fin de compensar la desigualdad desatada por la creación del FONCOMUN, se propone ampliar en 1% la tasa del IPM, cuyo rendimiento debería ser destinado, integramente a la Municipalidad Metropolitana de Lima, cuya ejecución debería atender a lo que establecido en el artículo 160° de la Ley 24030. En cuanto al IGV, se propone la reducción en el mismo procentaje de aumento del IPM, a fin de evitar un impacto gravoso que afecte a los contribuyentes.

(1) DELGADO SILVA, ANGEL. “La Reforma Pendiente: Vicisitudes de la Tributación municipal en el Perú” en “Temas de Derecho Tributario y de Derecho Público – Libro Homenaje a Armando Zolezzi Möller”. Palestra Editores S.A.C. Lima. 2006. p. 1078: 

“Hasta la puesta en vigor de la Constitución de 1979, las rentas municipales dependían, casi en su integridad, de las transferencias provenientes del Tesoro Público, es decir, recursos financieros que el Gobierno Central disponía de forma discrecional. A favor de los gobiernos locales. De la misma manera que se entendían los gastos de cualquier repartición pública, que no genera ingresos propios y, por ello, dependen plenamente de partidas asignadas, como si fuera un pliego del Presupuesto General de la Reública.

Ello no era, en absoluto extraño. Más bien, resultaba congruente con el estatuto jurídico, la naturaleza institucional y el estado político de las municipalidades peruanas, durante esos años preconsticuononales. Estaba adscritas al Ministerio de Interior, sin asomo de autonomía, con magros reursos, funciones poco relevantes y, lo más significativo, con autoridades designadas por los titulares de dicho Sector.

Desde 1920. los vecinosde las circunscripciones territoriales, distritales y provinciales, habían perdido el derecho de elegir popularmente a sus autoridades, Alcalde y regidores, salvo con autoridades designadas por los titulares de dicho sector.”

(2) Constitución Política de 1979:

“Artículo 139.... Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellas, conforme a ley.”

“Artículo 252.­Las Municipalidades son los órganos del Gobierno local.

Tienen autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

La administración municipal se ejerce por lo Concejos Municipales provinciales, distritales y los que se establecen conforme a ley.

Artículo 253.­Los alcaldes y regidores de los Concejos Municipales son elegidos, en sufragio directo, por los vecinos de la respectiva jurisdicción.

Los extranjeros residentes por mas de dos años continuos pueden elegir.

También pueden ser elegidos, salvo en las municipalidades fronterizas.

El Concejo Municipal consta del numero de regidores que señala la ley, de acuerdo con la población correspondiente.

Es presidido por el Alcalde.

Cuando el numero de regidores es de cinco o mas, se da representación a las minorías.

Artículo 254.­Las Municipalidades son competentes para:

1.- Acordar su régimen de organización interior.

2.- Votar su presupuesto.

3.- Administrar sus bienes y rentas.

4.- Crear, modificar o suprimir sus contribuciones, arbitrios y derechos.

5.- Regular el transporte colectivo, la circulación y el tránsito.

6.- Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales.

7.- Contratar con otras entidades publicas o privadas, preferentemente locales, la atención de los servicios que no administran directamente.

8.- Planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar los planes correspondientes.

Y 9.- Las demás atribuciones inherentes a su función, de acuerdo a ley.

Artículo 257.­Son bienes y rentas de las municipalidades:

1.- Los tributos que gravan el valor de los predios urbanos y rústicos de su circunscripción.

2.- Las licencias y patentes que gravan el ejercicio de las actividades lucrativas y profesionales.

3.- El impuesto de rodaje.

4.- Los recursos nacionales que se les transfieren para la atención de los servicios públicos descentralizados.

5.- La contribución por peaje, pontazgo y mejoras de las obras que ejecutan.

6.- El impuesto de extracción de materiales de construcción.

7.- El impuesto sobre terrenos sin construir.

8.- Los tributos que gravan la propaganda comercial y los espectáculos públicos.

9.- Los productos de sus bienes y de los servicios públicos que prestan.

10.- Los arbitrios, derechos, contribuciones y multas.

11.- Parte de la renta contemplada en el Artículo 121 para el respectivo municipio provincial, en la proporción de ley y

12.- Los demás que señala la ley o que se instituyan en su favor.”

(3) Ibid., p. 1083

(4) Ley 24030 “Ley de Financiamiento del Presupuesto para el Sector Público”

“Artículo 160. Crease de impuesto de Promoción Municipal, que será específico y estará constituido por el 1% de las transacciones gravadas por el Impuesto General a las Ventas. El Banco de la Nación será el encargado de la recaudación y la distribución mensual se efectuará en la proporción del treinta por ciento para el Concejo Provincial de Lima y el setenta por ciento para los demás Concejos Provinciales de la República. Este último porcentaje se distribuirá en un 50% en partes iguales entre los demás Concejos Provinciales y el otro 50% atendiendo a su población. En cada provincia se distribuirá de su total respectivo un 5% que para efectos de compensación serán entregados a los 3 Consejos Distritales de menores recursos y mayor población,

La ejecución presupuestal de estos recursos será del siguiente modo:

a) 50% para gastos corrientes.

b) 50% para gastos de inversión.

Para el caso de las municipalidades provinciales que cuenten con Fondos Provinciales de Inversión, constituirán recursos de dichos fondos el asignado en el inciso b) del párrafo anterior.

Las Municipalidades Provinciales quedan facultadas para que en coordinación con la Dirección General de Contribuciones establecer los mecanismos más adecuados de fiscalización del impuesto creado por el presente artículo.

Los recursos asignados en el presente artículo sustituyen las transferencias del Gobierno Central en el Presupuesto General de la República y serán enviados directamente a los Concejos Provinciales y Distritales.”

(5) Ley 4971 “Ley de Financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central para 1989”

“Artículo 43. A fin de contribuir al financiamiento de los Gobiernos Locales, a partir del 01 de enero de 1989 la alicuota del Impuesto de Promoción Municipal se elevará a 2%, reduciéndose a 13% el Impuesto General a las Ventas, de tal modo que se mantenga el total de ambos en 15%. Con este mayor ingreso las Municipalidades deben atender sus gastos de funcionamiento, no debiendo generarse demandas adicionales al Tesoro Público para este tipo de gastos.

(...)”

(6) Cabe resaltar la labor del Alcalde de Lima Metropolitana, Alfonso Barrantes Lingán, quién trabajo de la mano, esta primera etapa de afirmación de la autonomía económica financiera de las municipalidades, con el entonces Director de Contribuciones y ex Decano de la Facultad de Derecho, Armando Zolezzi Möller.

(7) Memoria 1984 – 1986 del Concejo Provincial de Lima.

(8) Separata Especial del Diario Oficial “El Peruano” del 8 de febrero de 1994.

(9) Ibidem